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　　违章建筑的处理

　　【专业解读】

　　根据《城乡规划法》等相关法律的规定，违法建筑是指未办理施工许可手续或者未按照施工许可内容进行建设的建筑物、构筑物。现实中，如果严格按照法律办事，很多建筑可能会被认定为违章建筑。但对于违章建筑的处理，法律也有规定，一是补办手续，二是限期拆除。只有那些严重影响城乡规划实施的建筑才能拆除。

　　对于违法建筑的认定和处理，我们认为虽然法律有明确规定，但我国实际情况复杂。在实践中，虽然有法律规定，但法律的执行与法律规定有很大差距。因此，对违法建筑的认定和处理要考虑我国法制建设的进程、政府的依法行政能力以及民生保障、经济发展等客观因素。由于违章建筑的成因复杂，对违章建筑的处理也应区别对待。无论是之前的《拆迁条例》还是现在的《征收条例》，都规定对违章建筑不予补偿。我们认为该规定违背了《物权法》 《城乡规划法》的精神，缺乏比例原则的行政法依据。如果这样搞，往往会引发很大的社会矛盾。当然，在房地产征收实践中，很多地方政府把查处违法建筑作为推进征收拆迁的手段。甚至，有些地方的违章建筑是用运动的方式拆除，而不是征收。

　　那么，如何对违章建筑进行补偿，在实践中存在争议。笔者认为，不动产征收的本质在于土地使用权的流转。对违法建筑物的补偿，由征收当事人按照下列原则协商确定。

　　 1.当地政府确定征收范围并予以公告后，建设该建筑的主观恶意明显的，对该建筑部分不予补偿；

　　 2.对没有合法土地使用权来源而随意占用土地的建筑物，不予补偿；

　　 3.对当时严重影响城乡规划的建筑物不予补偿；

　　 4.除上述情况外，对于有合法用地来源或历史因素，但因故未能办理建设手续的，当地政府应保障被征收人的生活条件或生产经营条件。

　　 [案例分析]

　　基本事实

　　孙等居民房屋位于包头市九原区某村，办理国有土地使用权证和房屋所有权证存在不同情况。因坡市建设项目需要，2016年6月28日，包头市某区政府发布国有土地上房屋征收决定公告，同时发布征收补偿方案公告。孙先生等住宅房屋在征收范围内。此后，孙先生等居民从某房地产评估公司收到《房地产评估报告），评估报告的附件4为包头市某区政府成立某区房屋征收项目区内未经产权登记建筑物认定和处理工作小组所作出的《某区某棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿项目区内未经产权登记建筑物认定处理意见书》。并认定处理意见如下：2016年8月25日，某区政府组织国土、规划、住建、住房保障、城管执法、市场监管、地税等相关职能部门，对某棚户区国有土地上房屋征收与补偿项目王某某等105户未办理产权登记的被征收建筑物进行入户调查(调查结果见表1)。据调查，根据国家有关法律法规和政策规定，各部门对某棚户区国有土地上房屋征收与补偿项目被征收人所有的105栋房屋的认定和处理提出如下意见：以被征收房屋院落的登记面积或占用面积乘以容积率0.75作为容积率的规定面积。1.院内可提供《国有土地使用证》 《准建证》内任何一种合法有效的证明材料及宅基地分配证明。容积率0.75以内具备居住条件且未办理产权登记的实有建筑货币补偿标准比《房屋所有权证》低6%，安置标准为1: 1。0.75容积率以内不具备居住条件的房屋和超过0.75容积率未办理产权登记的房屋，按照《国有土地使用证》附表2居民自建房补贴标准给予工料补贴，其中砖混600元/m2、砖木500元/m2、民用400元/m2、其他200元/m2。2.庭院不能提供任何合法有效证明材料的，未办理产权登记的房屋按照《准建证》《附表二》居民自建房补贴标准进行建材费用补贴，砖混600元/m2，砖木500元/m2，民用400元/m2，其他200元/m2。未登记建筑的处理结果见附表2。附表2为每栋未登记建筑的面积和补偿标准。内蒙古郑锦房地产价格评估有限公司按《某区某棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案》对未办理产权登记的房屋面积进行评估，出具《房屋所有权证》。孙等教师及其他居民不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销该意见。

　　司法裁决

　　内蒙古自治区中级人民法院判决被告作出《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》，属于被告在房屋征收补偿过程中对未进行产权登记的建筑物名称、户数、面积、补偿标准的调查确定，属于征收补偿过程中的阶段性过程行为。根据第12条第1款第5项《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《某区某栩户区改造国有土地上房屋征收与补偿项目区内未经产权登记建筑物认定处理意见书》第14条、第26条的规定，原告应对征收决定和征收补偿决定提起行政诉讼和行政复议，以救济原告的合法权益。故驳回原告诉讼。原告不服，提起上诉。

　　内蒙古自治区高级人民法院裁定，被上诉人《房地产评估报告》是在房屋征收与补偿过程中，对被上诉人未办理产权登记的建筑物的名称、户数、面积、补偿标准的一种调查认定。处理意见不具有可诉性，不属于法院行政诉讼的受案范围。故裁定驳回上诉，维持原判。上诉人不服，上诉至最高法院再审。

　　最高人民法院裁定：本案的焦点是被申请人对未办理产权登记的建筑物的认定和处理意见是否属于法院行政诉讼受案范围。根据《某区某棚户区改造国有土地上房臣征收与补偿项目区内未经产权登记建筑物认定处理意见书》第二十四条第二款规定，在国有土地上房屋征收过程中，有关部门依法对征收范围内未登记的建筑物进行调查、认定和处理，只是由后续评估机构依法作出评估报告，市、县政府决定依法进行补偿的准备和创造条件， 这并不最终影响征收补偿的法律关系，也不直接确立行政机关与被征收人之间在行政法上的权利和义务。 再审申请人对评估报告确定的被征收房屋价值有异议的，可以依次申请对评估报告进行复核鉴定。对征收过程中涉及自身特定权益的补偿方式或补偿金额有异议的，对评估后作出的后续分户征收补偿决定或与征收部门达成的征收协议，完全有权依法申请行政复议或提起行政诉讼寻求救济。在再审申请人可以依法直接就评估报告和赔偿决定寻求救济的前提下，再审申请人没有必要撤销对被告人的认定意见。故决定驳回再审申请人的再审申请。

　　 [实际回应]

　　在不动产征收实践中，我们应当充分认识到违法建筑成因的复杂性。对于具有查处违法建筑职能的行政机关和具有司法职能的司法机关，要准确理解和把握《条例》关于违法建筑的精神内涵，充分认识现实的复杂性和我国法制建设的实际情况，做好处理和判断，切实维护被征收人的合法权益。

　　 [法规链接]

　　《行政诉讼法》

　　第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地、单位、个人房屋和其他不动产。

　　征收集体所有土地，依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，安排好被征地农民的社会保障费用，保障他们的生活，维护他们的合法权益。

　　房屋和其他不动产被征收的单位和个人，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人房屋还应当保障被征收人的居住条件。

　　任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠补偿费和其他费用。

　　第一百三十五条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权在土地上修建建筑物、构筑物及其附属设施。

　　第一百五十二条宅基地使用权人依法享有占用和使用集体所有的土地的权利，依法享有使用该土地建造房屋及其附属设施的权利。

　　《征收条例》

　　第六十二条农村村民只能拥有一处宅基地，宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

　　农村村民住宅建设应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量利用原有宅基地和村内宅基地。

　　农村宅基地，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

　　农村村民出售或出租房屋后再申请宅基地的，不予批准。

　　第七十四条违反本法规定，占用

　　第七十六条未经批准或者采取欺骗手段非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。违反土地利用总体规划，擅自将农用地转为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。对非法占用土地单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　超过批准数量占用土地的，按非法占用土地处理。

　　第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的住宅。

　　占用土地超过省、自治区、直辖市规定标准的，按非法占地处罚。

　　《某区某棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿项目区内未经产权登记建筑物认定处理意见书》

　　第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；能采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，应当限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处工程造价10%以下的罚款。

　　第六十五条在乡、村庄规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

　　第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由当地市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：

　　未经批准进行临时建设的；

　　 (二)未按照批准的内容进行临时建设的；

　　 (三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

　　《征收条例》

　　第十六条房屋征收范围确定后，禁止在房屋征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途，不当增加补偿费用；违反规定实施的，不予补偿。

　　房屋征收部门应当就前款所列事项书面通知相关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

　　第二十四条市、县人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，应当依法处理。

　　市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑物进行调查、认定和处理。对被认定为合法建筑且未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对被认定为违法建筑且超过批准期限的临时建筑，不予补偿。

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